(26-4-2017) AKD verdiept: Planschade onder de Omgevingswet

Bron: www.akd.nl

 

Hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is gereserveerd voor schade. Dat hoofdstuk zal onder een afdeling bevatten over wat nu planschade en nadeelcompensatie wordt genoemd. In een brief van 19 mei 2016 schetst de Minister van Infrastructuur en Milieu de toekomstige contouren van een nieuwe regeling voor planschade en nadeelcompensatie, zoals deze in de Invoeringswet zal worden opgenomen. Een tekst van de regeling is nog niet bekend. Wel is bekend dat titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht het uitgangspunt zal vormen voor de afdeling over schade in de Omgevingswet. In de Invoeringswet zal de regeling in titel 4.5 van de Awb wel op een aantal punten worden aangevuld.

 

De minister wil aantal wijzigingen doorvoeren

De vergoeding van planschade is thans geregeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kent het bestuursorgaan degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Artikel 6.1 van de Wro en haar voorganger artikel 49 van de WRO hebben geleid tot een gecompliceerd stelsel dat met name vorm is gegeven in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het planschaderecht is zodanig complex en omvangrijk dat de Afdeling bestuursrechtspraak aanleiding heeft gezien om in een uitspraak van 28 september 2016 een 15 pagina’s tellend overzicht op te stellen.

Het nog niet geheel duidelijk hoe de regeling in de Omgevingswet zal worden vormgegeven. De Minister heeft in de brief van 19 mei 2016 al wel aangegeven op welke onderdelen zij wijzigingen wenst aan te brengen. Deze brief heeft aanleiding gegeven tot een groot aantal vragen van de kamerfracties van de Eerste Kamer. De Minister heeft op 8 september 2016 op deze vragen gereageerd​​.

 

Het ontstaan van de aanspraak op vergoeding van schade

De Minister wil in de Omgevingswet opnemen dat schade wordt vergoed, als duidelijk is welke schade daadwerkelijk zal worden geleden. Daarbij zal een onderscheid worden gemaakt tussen directe en indirecte schade. Schade die het gevolg is van het wegbestemmen van een bouwmogelijkheid of door het opleggen van rechtstreeks werkende verplichtingen aan de burger (directe schade) kan worden vergoed zodra een omgevingsplan, dan schade veroorzaakt, onherroepelijk is geworden. Dit sluit aan op de huidige praktijk. Bij de vergoeding van indirecte schade wil de Minister regelen dat pas om vergoeding kan worden verzocht op het moment dat de activiteit wordt uitgevoerd. Dit is een breuk met de huidige regeling, waarbij om vergoeding van planschade kan worden verzocht als de mogelijkheid wordt gecreëerd in een bestemmingsplan, zonder dat duidelijk is of van alle mogelijkheden in het plan ook daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt. De Minister vindt deze wijziging een belangrijke voorwaarde om flexibele en globale plannen te kunnen maken en om uitnodigingsplanologie van de grond te krijgen. De Minister geeft niet aan wat de peildatum is voor het ontstaan van een aanspraak op vergoeding van schade. Het verlenen van een omgevingsvergunning is niet in alle gevallen mogelijk omdat ook onder de Omgevingswet niet voor alle activiteiten een omgevingsvergunning vereist is. Ook geeft de Minister niet aan wanneer een verzoek kan worden ingediend. Onder huidig recht is dat het moment waarop de planologische maatregel onherroepelijk is geworden. De Minister besteedt ook geen aandacht aan het leerstuk van de actieve risicoaanvaarding. Indien sprake is van een burger die een investeringsbeslissing doet wetende dat in een globaal omgevingsplan mogelijkheden zijn gecreëerd die op termijn gebruikt kunnen worden, kan aan deze burger dan risicoaanvaarding worden tegengeworpen indien van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt? Als dat zo is, dan ontstaat de situatie dat de oorspronkelijke eigenaar geen recht heeft op schadevergoeding omdat nog geen gebruik is gemaakt van de planologische mogelijkheden, terwijl aan de nieuwe eigenaar actieve risicoaanvaarding wordt tegengeworpen omdat deze op het moment van de investeringsbeslissing wist dan wel had moeten weten dat van deze mogelijkheden gebruik kan worden gemaakt. Dit lijkt ons een ongewenste ontwikkeling, te meer daar de Minister niet voornemens is een regeling te treffen voor schaduwschade.

 

Wegbestemmen onbenutte functies

De Minister wenst aanvullende regels op te stellen over de criteria om onbenutte functies weg te bestemmen zonder schadevergoeding. Op deze wijze heeft bevoegd gezag meer inzicht in de schaderisico’s. Een van de voorwaarden zal zijn dat de eigenaar van de grond een redelijke termijn krijgt om alsnog van de mogelijkheden uit het plan gebruik te maken alvorens de functies weg te bestemmen. De Minister zoekt hiermee aansluiting bij artikel 7c, achtste lid, Besluit Crisis en Herstelwet die de aangewezen gemeenten de mogelijkheid biedt om onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden na een termijn van drie jaar weg te bestemmen. De Minister besteedt hierbij geen aandacht aan de verhouding tot het bestaande leerstuk van de passieve risicoaanvaarding, die ook de mogelijkheid biedt om bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden weg te bestemmen zonder dat een aanspraak op een tegemoetkoming in planschade bestaat.

 

Normaal maatschappelijk risico

De Minister schrijft in haar brief tevens voornemens te zijn een forfait voor normaal maatschappelijk risico te willen vaststellen van 5%. De huidige Wro kent een forfait van ten minste 2%. Onduidelijk was of de Minister hiermee het oog op een standaardforfait dat enkel zal gelden voor ontwikkelingen die in de lijn van de verwachtingen liggen of dat het forfait in alle gevallen zal gelden. In antwoord op vragen van de Eerste Kamer heeft de Minister aangegeven niet van plan te zijn een nog hoger forfait op te nemen, maar dat het forfait van 5% wel zal gaan gelden voor alle gevallen, dus ook als de maatregel geen normale ontwikkeling is die in de lijn van de verwachtingen ligt. De Minister wil hiermee gemeenten uitnodigen om globale omgevingsplannen vast te stellen, waardoor er meer ruimte ontstaat voor initiatieven van ontwikkelaars, burgers en overheden.

De Minister geeft aan dat het invoeren van een standaardforfait van 5% niet zal leiden tot een aanzienlijke achteruitgang in de rechten van burgers omdat in de huidige rechtspraak vaak al een aftrek van 5% wordt gehanteerd bij gevallen die in de lijn van de verwachtingen liggen. Dit is echter niet volledig juist. Er zijn in de rechtspraak vele gevallen aan te wijzen waarbij de ontwikkeling weliswaar in de lijn der verwachtingen lag en dus als normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, maar waarbij een lager forfait wordt gehanteerd. Tevens wordt onder huidig recht in gevallen waarbij geen sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling geen forfait van 5% aanvaard. In zoverre zal de regeling op onderdelen een flinke achteruitgang in rechten betekenen.

 

Geen regeling schaduwschade

De Minister benadrukt geen regeling te willen treffen voor zogenaamde schaduwschade. Dit is de schade die ontstaan door de onzekerheid over de waarde van een onroerend goed als gevolg van de schaduw die de voorbereiding van besluitvorming vooruit werpt. Een dergelijke regeling zal naar het oordeel van de Minister een aanzuigende werking hebben op claims die belemmerend werkt voor de besluitvorming.

 

Tot slot

De Minister is voornemens het huidige planschaderecht op één lijn te brengen met het nadeelcompensatierecht, doch geeft tevens aan een aantal wijzigingen te willen aanbrengen ten opzichte van het huidige recht. Deze wijzigingen zijn deels zeer fundamenteel en lijken niet op alle onderdelen goed doordacht en onderbouwd. De nog op te stellen wettekst en de toelichting hierop zal meer duidelijkheid moeten verschaffen.